市政协十四届七次常委会会议现场。

本报记者 王越/文 韩伟/摄

哈尔滨市作为东北亚中心城市，承担着发挥省会城市的龙头带动作用，建设“六个龙江”、打造“七大都市”的重要任务。防范化解各类安全风险，确保城市安全运行任务艰巨、责任重大。建立和完善适应城市发展的安全运行体系已成为我市安全管理的当务之急。

为贯彻中央和省委关于保障城市运行安全的决策部署，落实市委、市政府关于在统筹发展和安全上实现新突破的要求，今年年初，按照市政协党组部署，市政协社会法制委员会会同市应急管理局，联合部分民主党派和区县（市）政协，组织政协委员、党派成员和专家学者，历时4个月，围绕我市城市生命线工程、道路交通、消防安全等重点行业领域和薄弱环节开展调研，撰写《关于提升安全风险防控能力 推进城市运行安全体系建设》调研报告。

哈尔滨市城市运行安全工作基本情况

2022年，在市委、市政府的坚强领导下，全市顶住疫情、极端天气等冲击，各项工作取得较好成效。全市生产安全事故起数、死亡人数同比下降19.4%和29%；城市道路交通事故起数和死亡人数同比下降18.38%和8.46%，万车死亡率控制在1.7之内；有效应对13次强降雨过程，全市连续34年未发生重特大森林草原火灾，全力服务和保障全市经济社会稳定发展大局。

目前来看，虽然我市城市运行安全整体态势持续稳定向好，但根据近6年来全市安全生产事故统计，事故总量仍然相对较大。2017年—2022年，全市共发生各类较大事故27起，死亡102人；重大事故1起，死亡20人，无特别重大事故。较大事故起数、死亡人数居首位的均为道路交通，占较大事故总起数和总死亡人数比重均超过70%。

综合有关部门提供的数据，结合近年来我市事故发生情况及风险源筛查评估情况，我们经过整理、归类分析，认为我市工矿商贸类风险、消防火灾风险、道路交通风险、燃气爆炸风险、人员密集场所风险、极端天气灾害风险、城镇危房风险、水上交通风险、农业机械风险、公共卫生风险、生态环境风险等11类风险尤其值得关注与防范。

哈尔滨市城市运行安全存在的主要问题

（一）保障城市运行安全的基础设施建设存在短板

规划体系不完善，缺乏全面的城市运行安全规划体系，对综合性规划及实施规则缺少顶层设计。城市运行安全基础设施存在诸多隐患，供水规模难以满足不断增长的城市用水需求，城市电网负荷分布不均，供热管网老化，消防通道不畅，交通系统压力过大。

（二）应急管理体系建设滞后

全市尚未建立综合的应急救援信息化指挥调度平台，现有组织体系无法适应应急救援预警与快速反应的需要。缺乏有效的部门协调响应机制，设备信息不能共享，一旦发生突发事件，很难快速协调，影响处置效率。应急救援力量不足，救援专业水平不高。

（三）安全监管体制机制存在薄弱环节

安全监管范围存在交叉重叠和管理盲区，尤其是在新兴产业、新兴业态领域，需要进一步厘清监管职责。全市缺少统一的信息管理标准、信息沟通和数据共享机制，在管控全市危险源信息的完整性、一致性和时效性方面存在不足。安全监管执法水平亟待提升，网格化推进力度不足，从业人员和社会公众安全意识有待提高。

（四）城市运行安全重点场所安全管理存在“痛点”问题

宗教活动场所、大中型医院、部分养老机构、旅游场所、冰雪景观等人员密集场所，由于其功能特点、建筑结构特点、消防设施配备等原因导致存在较大安全隐患，值得重点关注。

提升哈尔滨市安全风险防控能力，推进城市运行安全体系建设的建议

习近平总书记多次作出重要指示，强调要加强城市运行安全管理，增强安全风险意识，加强源头治理，防止认不清、想不到、管不到的问题发生。全市上下要齐心协力，立足当前，着眼长远，进一步补短板、强弱项、除“痛点”，从源头上防范化解重大安全风险，进一步提高城市综合承载能力，增强城市基础设施安全韧性，为我市安全发展奠定坚实基础。

（一）提高站位，全面统筹城市运行安全顶层设计

1.省安委会把我市确定为全省安全发展示范城市创建试点，我市应以此次创建工作为契机，将城市运行安全上升到全市总体发展战略目标上来。根据创建要求，参照国家和省创建细则，制定完善周密的创建方案。把创建工作与打造“七大都市”要求结合起来，做出“冰城”特色，推动创建工作有序落实。

2.以“集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、专业分工、快速高效、管理科学”为原则，在现有市安全生产委员会基础上成立“城市运行安全”领导小组，打破条块分割的传统公共安全应急处置机制，提升应急响应的准确性和及时性。按照“整合资源、一致行动”的工作原则，将分散的减灾委、应急委、消防委等专业性委员会纳入安全生产委员会，统一指挥，统筹调度。从不同行业领域、科研院所、专业服务机构和相关企业选取专家，组成专业技术团队，建立专家咨询全过程参与工作制度，为政府决策提供专业技术支持。

3.强化安全源头治理，出台《哈尔滨市城市运行安全专项规划》，保障供热、供水、供电等城市生命线系统自身安全，避免次生灾害产生，提升城市抗风险能力。

4.尽快开展全要素、全过程、全空间的城市风险评估工作，并以3—5年为评估周期不断更新，建立健全市、区县（市）两级安全风险定期评估制度，切实提高安全防范工作的前瞻性、针对性、有效性。

5.尽快出台《哈尔滨市应急管理条例》，完善全市安全生产层面法规体系。着眼全市重点行业领域、事故易发多发环节，制定安全生产重点行业领域的专项规定，填补规范盲区和死角，堵塞规定漏洞。

6.深入研究、积极探索，因地制宜推进韧性城市建设。我市应以建设“宜居幸福”都市为契机，将韧性城市建设列为城市发展战略，在制定城市规划和发展方向时更加注重提高城市韧性，以应对日益复杂和严峻的安全发展挑战。

（三）提高质效，着力提升城市运行安全监管效能

1.坚持底线思维，完善城市运行安全主动风险管理机制。全面梳理影响我市城市运行安全的各种风险，掌握风险源、风险点和事故隐患的种类、数量、状况，建立排查、登记建档制度。组织专业技术力量，开展全覆盖无死角的风险排查。对排查出的风险点，建立台账并进行动态管理。按照“红、橙、黄、蓝”四色分级要求，持续开展安全风险评定工作，根据安全风险评估报告，制定符合本行业特点的行业安全风险评估标准和风险辨识清单，实施分级处置、分级管控、分级治理。

2.以“物尽其用”为原则，推进城市运行安全综合预警平台建设，实现小成本撬动大效益。根据国务院安委会办公室《城市安全风险综合检测预警平台建设指南（试行）》的国家标准，结合我市实际，构建符合我市特点的建设和运营模式。

3.立足现有，挖掘潜能，构建一网感知、一网统管新格局。学习借鉴合肥、深圳经验，建设智慧城市安全管理平台总体框架。建设一张城市安全感知网及城市生命线工程板块，统一协调，高效运作。建设一张城市安全全景图，以一张图的形式呈现城市综合监测、安全态势、系统平台应用推广等相关信息。建设城市安全大数据体系，为城市运行安全综合预警平台提供数据支撑。

4.充分利用现有资源，以多网融合为基本路径，低成本实现数据智能感知升级。扩大摄像头等数据采集设备的覆盖网络，对已经建成的设备，采用加装“边缘盒子”的方式，低成本实现原有设备的智能升级。

5.总结疫情防控经验，完善以居民健康档案、电子病历、电子医学影像为核心的健康数据库。完善覆盖全市的疫情报告监测预警及公共卫生突发事件信息网络体系。提升基层卫生机构信息化建设能力，搭建高效共享的公共卫生信息网络平台。

6.筑牢安全基础，推行应急管理安全生产网格化。充分借助已有的民政、综治网格，将城市运行安全的工作职能向下纵向延伸，形成市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）四级网络。同时，注重发挥居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织，在发现生产经营单位事故隐患、安全违法行为当中的前哨作用。

7.紧盯重点领域，把城市重大安全风险隐患防控放到更加突出的位置。严格实施重大事故隐患挂牌督办，抓紧抓实安全风险防控能力，全力防范遏制重特大事故发生。学习借鉴深圳市建筑领域经验做法，出台《小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》，采取“劝导”+“查处”的方式，推动房屋安全规范化管理。

8.推进安全生产责任保险制度。出台相关规定，明确各方职责，推动政企同心，按照政策引导、政府监管、市场运行的推进路径，实现安全生产责任保险全面应用。

（二）提高标准，围绕重点领域加快城市基础设施建设及改造步伐

1.坚持利旧原则，逐步对老旧基础设施更新改造，提升现有基础设施耐久性和可靠性，提高城市安全运行能力。建议通过市场化办法，用招标购买、项目租赁、特许经营等形式，对基础设施进行改造和升级。

2.加强公共消防设施建设，对新建消防站有困难的建成区和用地紧张区域，可采取改建、配建、租赁等方式及模块化、移动式消防站等形式，夯实城市运行消防安全基础。

3.结合城市建设和道路规划布局，有计划推进城市防水排涝改造。按照《哈尔滨市城市内涝治理方案》，开展内涝点治理，针对内涝点制定“一点一策”方案，高效完成社会反响强烈的内涝积水点位治理工作。

4.开展人防工程和其他地下空间安全风险隐患排查整治工作，及时发现消除各类风险隐患。基于部分人防商场商业功能弱化的现实，考量我市城市交通拥堵、停车难的实际，可在保障人防资源公益属性的前提下，将符合条件的人防工程改建为地下停车场，以缓解交通压力，为城市交通运行安全提供保障。

5.有序推进老旧管网更新改造。一是完善双水源保障体系，加快实施松花江水源上移工作。推进城市二次供水改造工程，提升供水能力和品质。二是对老旧小区的配套电力设施进行改造，做好电网规划与其他规划的有机衔接，高压走廊建设严格按城市道路网规划进行，提升供电可靠性。三是推进燃气设施改造和建设，确保2023年继续完成100公里老化燃气管线改造和安装更新燃气报警器70万台。四是整合现有热源，持续推进供热管网改造，不断提升城市供热保障能力。

（四）提高要求，强化我市应急管理体系建设

1.强化应急管理部门牵头抓总的地位作用，探索形成扁平化应急管理体系，保证应急资源的合理调配和灾情救援的快速开展。建立健全跨区域、跨部门的全过程救灾协调机制，优化突发事件处置效果。建立党委政府定期研究应急管理工作和应急管理部门定期汇报工作的“双定期”制度，推动应急管理与经济发展、社会治理同规划、同部署、同实施。

2.督促专项预案编修，做好各类预案衔接工作。紧盯重大节日，地铁、风景区等人员密集场所，高层建筑等重点领域，加强灾害监测预警能力。瞄准内涝处置、地下空间受淹以及遭遇超标准暴雨暴雪等场景，积极开展实战演练，以练备战筑牢安全防线。突出情景构建应用，切实提升城市应急管理体系的协调性。

3.积极引导高风险的重点企业应用新材料新技术，提高设备的质量和安全性能。研究出台奖补政策，对发生过重大安全生产事故的企业，或安全生产主体责任落实不到位的企业，设置不得参与相关项目投标、不得进行资质评级等联动惩处措施。

4.进一步加强对自然灾害规律的研判分析，完成风险调查和灾害风险评估工作，编制灾害综合防治区划图。加快各类灾害事故风险监测站点及网络布局，强化重点区域监测基础设施建设，提高灾害事故监测预警能力。

5.建立与我市经济发展、企业数量、风险分布等相适应的安全监管执法力量。实行分类分级监管执法，强化执法监督考核。推行“执法+专家”的工作模式，运用专家力量为企业提供安全咨询和整改指导，最大程度激活社会治理资源。

6.启动安全应急产业规划建设，培育安全应急产业。我市应鼓励安全应急产业示范基地建设，引导促进企业集聚发展、锻造上下游企业间协同发展的“产业链”。

7.加强教育与宣传，提升全民安全应急意识。创新安全城市宣传方式，增强公众对城市运行安全理念和政策的认同感。积极开展企业和机构人员安全应急培训，重点开展针对学生及家长的安全应急培训，以提高全社会的安全意识和应急能力。研究构建应急管理社会心理干预体系，系统检测分析社会心态波动，加强团结抗灾的文化建设，引导树立共克难关的积极社会心态。

　　市政协十四届七次常委会会议发言摘登
　　完善社会协同平台搭建 共建共治共享人民防线  
　　异地专家  张少标
　　哈尔滨是我国东北北部交通、政治、经济、文化、金融中心，是国家战略定位的“沿边开发开放中心城市”“东北亚区域中心城市”“对俄罗斯合作中心城市”，既具有区域中心超大城市普适性风险特征，也有北方寒带城市特有灾害特点，还有东北老工业城市发展历史遗留安全问题。
　　建议政府整体责任无缝衔接，加强城市安全发展顶层立法，推进政府安全管理责任全覆盖。企业安全责任全员覆盖，强化部门安全生产职责，落实“一岗双责”。共建共治共享人民防线，完善社会协同平台搭建，鼓励引导社会化服务机构、公益组织和志愿者参与推进城市安全发展。建立和完善城市安全风险动态评估制度，持续动态更新安全风险清单、动态风险管控“一张图”。构建全域感知一体化监测预警，使之成为推动城市安全治理模式向事前预防转型、提高灾害防范应对能力的重要抓手。（发言人：深圳市城市公共安全技术研究院党委书记、执行董事）
　　创新工作机制 压实安全生产责任
　　域外政协委员  李 昊
　　2022年，大连市提出安全生产“每天从零开始”的工作理念，不断创新工作方法和工作机制，在坚持抓好全员安全生产责任制、安全公告制度、安全风险防控可靠性报告单制度、日检查周报告月调度制度等“四项机制”的基础上，不断完善制度设置，创新工作举措，并形成长效机制，推动全市安全生产形势持续向好。
　　应从源头入手，不断探索创新提出一系列有效管用的工作方法，倒逼企业严格履行风险管控和隐患排查治理主体责任，通过“大连安全生产数字化平台”查看重点企业安全公告进行风险研判，有针对性地采取提醒督促、抽查检查、现场指导等方式，把握安全监管主动权，更好地对企业实施分级分类监管，极大提升安全监管效能。明晰行业安全生产监管责任，按照国务院安委会十五条措施中“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”的原则，不断消除监管盲区，进一步完善场景化监管机制。（发言人：大连市政协委员、大连市应急局二级巡视员）
　　危化品仓库分区建设 保障工业生产安全  
　　特邀专家  于新龙
　　近年来，随着经济发展的不断推进，涉及危险化学品的行业也逐步扩大，危化品与工业生产和日常生活交织越来越密切，化工行业不仅是我国的主要经济支柱，更是几乎涉及到所有的工业生产。
　　建议仓库按照国家标准依据危化品等级采取分区建设，避免与普通危化品混存情况出现。合理规划危化品智能化仓库的分区布局，设计时要考虑到危化品等级、货物的规格种类和出入库频率，通过系统安排出入库作业顺序、减少智能堆垛机轨道作业消耗时间和合理安排行程来实现节约日常成本的目的。在依据不同分区危化品的仓储设置的同时，还要建立具有针对性的事故监控。采用有针对性的专业危化品运输车辆作为运载工具，定期进行日常的车辆维护和保养。
　　通过物理、化学、生物等技术方法对危化品废弃物进行处理，从而实现资源利用和无害化处理。（发言人：调研组成员、哈尔滨市高强玻璃钢有限公司董事长）

　　制定合理应急决策 提高城市应对突发未知风险能力 

　　市政协社会和法制委员会 

　　伴随我国城市化进程不断加快，城市人口和资产高度集中，建筑物及油、气、水、电等生命线工程密集，城市运行安全风险增大，提高城市运行风险管理能力势在必行。

　　应坚持“人民至上、生命至上”原则，任何应急处置方案的制定和实施都要围绕着维护人民利益这一基本原则进行。坚持科学化应对原则，充分发挥政府智库的作用，尊重专业领域中的专家意见。坚持决策的时效性原则，当决策效率与决策质量发生冲突时，决策效率优先，应急措施“有胜于无”。坚持决策的权宜性原则，根据已知的信息做出当下最佳的决策。坚持决策的可调性原则，密切观察情况的变化，关注决策实施的效果反馈，及时根据认知变化进行方案调整。（发言人：市政协社法委副主任（不驻会） 李玉强）

　　未雨绸缪抓防控 化解大型群众性活动中踩踏风险

　　农工党哈尔滨市委员会 

　　哈尔滨作为闻名中外的“冰城夏都”，举办大型群众性活动能够有效拉动地方旅游、消费等产业发展，产生巨大社会经济效益，提升城市影响力。鉴于其他城市发生的一些事故具有事发的不确定性、后果的破坏性等显著特征，我市应吸取经验教训，未雨绸缪，做好化解潜在风险各项工作。

　　应立足责任主体抓防控，严格遵守法律规定的“谁主办，谁负责”的原则。立足风险评估抓防控，对活动开展风险评估，最大限度降低安全风险。立足场地检查抓防控，通过事前对场地的严格把关，推动活动主办的责任主体和场地责任单位严格落实安全设施标准。立足教育培训抓防控，对怎样应对各类突发事件和危险有一定的思想和行动准备，从而避免踩踏事件的发生。立足行为引导抓防控，加强对参与者行为的引导和控制，借助现代信息传播手段，准确地将公众须知、活动信息等传递给场内公众。（发言人：市政协副主席、农工党哈市委主委 刘柏辉）

　　利用市场化手段 解决城市安全建设资金瓶颈  
　　民建哈尔滨市委员会
　　随着城市化进程的加快，城市人口、功能和规模不断扩大，发展方式、产业结构和区域布局都发生了深刻变化，城市运行系统日益复杂，高速度建设、高负荷使用等遗留下的隐患、问题、矛盾已到了凸显期。
　　应建立市场化运作导向机制，完善城市安全领域政策保障。组建城市安全研究院，以市场化运作推动研究成果转化，推动优质企业、资本与研究院对接加速成果转化，努力探索出一条城市安全治理的数智化转型升级之路。提升项目周边效益，引导社会资本参与到城市安全服务领域中，打造高水准的服务机构和高质量的安全建设社会化服务，使安全管理意识细化融入企业习惯当中。建立城市安全市场化服务质量评价体系及淘汰机制，切实发挥干预引导作用，健全公共安全体系，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局。（发言人：市政协副主席、民建哈市委主委 张荣华）
　　推进社会应急救援力量运行 为应急体系增加力量  
　　道外区政协
　　近年来，地震、水灾、房屋坍塌等自然灾害，使得城市面临的安全风险日益增加。应急救援在灾害事故中的作用日益凸显，社会应急救援队伍具有很多显著优势，与哈尔滨市综合性消防救援队伍、各类专业应急救援队伍一道成为应急体系不可或缺的重要组成部分。
　　应建立健全社会应急救援力量体系，建立各行业救援专家库，充分发挥专家在应急救援过程中专业咨询和决策作用，推动社会应急救援工作全面开展。规范社会救援力量管理措施，引导、推动我市社会应急救援力量向标准化、规范化、专业化发展。建设应急管理信用评价体系，既是对社会救援力量的监督管理，也是对社会救援力量良性发展的促进，以此推动社会救援力量的健康发展。完善保障体系建设，出台相关保障的法律法规并加大对社会救援力量的资助，增加有偿服务的需求。培育社会救援志愿者文化素养，提高对社会救援力量的社会认同度。（发言人：道外区政协主席 张军）
　　系统筹划多措并举 防治城市内涝风险  
　　市政协社会科学界别
　　气候变化加剧水循环，带来更强的降雨，使很多城市面临洪涝的挑战，治理城市内涝事关人民群众生命财产安全，既是重大民生工程，又是重大发展工程。
　　应规划引领、系统筹划，尽快高质量完成全市区域范围的系统性排水规划，明确排水分区和近远期工作清单，压茬推进各项工作。加大排水设施功能建设，补齐管网、调蓄池和排涝泵站等设施短板。引入“城市管家”的机制，变“被动应急”为“主动管理”，强化应急保障软实力，必要节点接入“天网”监控，建立“城市管家”智能化平台运行管理。建设海绵城市，实现雨水源头减排。树立与洪涝共处的理念，建立并适应“临时淹没区”，在绿地空间充足的地区，可以考虑将整个或大部分公园低于地面，按照耐洪涝设计，将路面的雨水引入该公园。（发言人：哈尔滨工业大学教授、博士生导师 王秀蘅）

　　集约高效智慧赋能 推动城市安全平台建设  

　　特邀专家 马旭春 

　　随着城市化进程的加速，城市安全问题越来越引人关注，一些突发事件的发生，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等，给城市带来了严重的损失和影响。

　　应抓住本市数字政府建设契机，实现政务服务“一网通办”、城市治理“一网统管”等，创新应用赋能“数智生活”。加强领域互动与链接，提升城市安全建设的多功能性、联通性和稳定性，实现城市基础数据、城市运行实时监测数据等的统一采集和汇聚。增补城市风险感知设备，“一张图”呈现城市整体运行和风险态势，逐步搭建“能监测、会预警、快处置”的城市风险综合监测预警平台。共享应用，建立数据互通体系，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，提高政府决策科学化水平和管理服务效率。将使用频率高、管理服务效果好的智慧应用、服务场景作为应用场景基础功能，进行复制推广、拓展应用。（发言人：市政协智库专家、工业软件集团公司总经理）

　　引入保险机制 助力城市安全运行

　　民盟哈尔滨市委员会 

　　随着经济社会的快速发展，城市面临的风险来源日益多样化，种类和不确定性不断增加，一些突发性重大社会安全事件不仅造成公共利益的损害，更严重威胁公众的生命健康与财产安全，对城市安全运行提出了重大考验。

　　应加强顶层设计，引入保险机制，形成保险机制参与城市安全建设的良性循环。科学确定险种，理顺实施路径，找准风险点，确定重点投保领域，在加大对引入保险机制财力支持的同时，可探索“政府主导+相关行业领域治理主体参与+社会组织自愿介入”的多元投保机制。构建双向监督机制，引导保险参与全过程城市安全管理，引导保险参与“事前+事中+事后”全过程安全管理，实现风险减量。政府做好督促落实和监督管理，形成政府出资、科学运作、群众受益的良性循环机制，切实助力城市安全运行。（发言人：市政协副秘书长、民盟哈市委主委 孙凤玲）